淺談軌道交通與地面公交的協調與發展

　　——北京地鐵4號線信號故障之思考

　　2013年9月16日，在“最堵月”里“最堵周”的早高峰，北京地鐵4號線因信號故障雙向停運四小時，導致大量旅客滯留和大面積交通擁堵。

　　這不是第一次出現這種事故，在2012年11月23日的早高峰，該線就發生過同樣的狀況。除了要求地鐵公司加強運營的可靠性外，我們應該反思：在軌道交通出現應急事件時，相應的應急預案是否有所改進，在疏解客流方面我們是否做得比上次更好，更快地疏散了客流?難道在同一交通走廊內，在地面道路上就不能馬上開辟一條路權絕對優先的快速公交專用道、并加大公交運力對此予以緩解嗎?

　　其實，應急聯動只是加強軌道交通與地面公交協調銜接的一方面，在全國各大城市大規模建設軌道交通的狀況下，我們更需要進一步思考兩者的協調發展、基礎設施網絡和運營組織的銜接等問題。目前，這些方面存在一定的問題和值得改善的地方。

　　在基礎設施網絡方面，軌道交通和常規公交“兩張網”的狀況比較明顯，具體體現在：功能定位和分工不明確，線網布局不合理，在部分路段兩者存在明顯競爭;建設重點投資項目不合理，普遍重視軌道而忽視常規公交;軌道與換乘設施、配套公交建成時間不統一，尤其在城市外圍的城鄉結合部，往往軌道建成運營后較長一段時間，地面常規公交跟不上，導致大量黑出租、摩的出現;換乘銜接不密切，公交站點離軌道交通站點較遠，換乘距離過長。

　　在運營組織方面，問題有：運營時間銜接不夠，經常出現晚班地鐵無公交銜接的狀況;應急聯動不夠，一方出現緊急情況，另一方反應緩慢、措施力度不夠，即北京地鐵四號線這次情況;在票制票價方面，大部分城市軌道交通與地面公交聯程不優惠，沒有體現鼓勵換乘。

　　造成目前這些問題的原因看似是規劃不統一，兩者在規劃層面上缺乏系統整合與協調，各自獨立編制專項規劃，而根源則是行業管理體制不統一。城市軌道交通、常規公交在規劃、建設、管理等各個環節，涉及到城市規劃、建設、市政、交通、軌道、公安交警不同的主管部門，責任主體和建設資金來源等都不同，缺乏一個統籌決策機構，各部門之間的分工協作尚未建立有效機制。

　　要系統解決以上問題，促進軌道交通與地面公交協調發展，構建形成科學合理的城市公交體系，需做好以下六方面工作：

　　一是以“一張網”的理念統一規劃線網，統籌協調發展。“一張網”的理念可有效解決分工定位、協調發展問題。地鐵軌道、常規公交共同構成一張完整的公共交通網絡，只是根據不同的運量選擇不同的形式。運量大的選擇軌道交通，中等的選擇BRT、有軌電車、劃分公交專用道，客運量更少的選擇普通公交及社區巴士。

　　在進行統一規劃后，應根據整個公共交通網絡的薄弱環節確定建設發展重點，不能僅僅突出加強軌道交通等骨干線路，發展常規公交，加大覆蓋面、促進干支的協調與配合也同樣重要;同時應注重同步建設，以有效解決軌道交通通達、而接駁公交沒有跟上的問題。在具體操作層面，應建立相應的協調機制，統一、協調安排建設資金和實施計劃，統一工程驗收。

　　二是加強標準制定與修編，統一設計，縮短換乘距離。為縮短兩者換乘距離，一方面加強相關技術標準的補充、修改，對兩者換乘最長距離有明確規定，如公交站點在軌道站點出入口100米之內(兩者平行布局的情況不超過50米，垂直布局的情況不超過100米)等;另一方面，在設計環節上，應盡可能對公交站點和軌道站點進行統一規劃設計，這是制度方面的保障，能夠在技術標準范圍內，做得更好。

　　三是在政府主導下，企業運作，加強運營組織銜接。針對軌道交通與地面公交在運營時間上銜接不夠、班次和運輸能力不匹配、應急聯動不夠等問題，行業主管部門應做兩方面的工作：首先，在充分調研和需求分析的基礎上，對軌道、公交企業的運營時間、班次提出要求，并根據情況變化及時調整。這不是要求在政府主導下進行集中統一調度，而是定期或不定期交流客流情況、運輸能力和服務時間等信息，共同協商，對各運營主體的運營組織調度提出要求，具體調度由運營企業自己負責。其次，行業主管部門與軌道、公交企業相互間建立應急聯動機制和預案。在緊急狀況下，及時將具體情況通知行業主管部門和其他相關企業，以便及時對運力等進行調整。以上兩方面工作都需要有良好、暢通的溝通協調機制和信息共享機制為前提。

　　四是加快推進票制一體化，鼓勵換乘銜接。票制一體化是軌道與地面公交一體化的重要內容，也是鼓勵換乘的重要手段。國外許多城市實施“一票制”或換乘優惠，如在日本大阪，軌道與公交的“公交聯絡票”優惠100日元;新加坡在下車后45分鐘內換乘其它公交方式有25分的折扣;韓國首爾市公共交通票價完全根據出行距離計算，總出行距離少于10公里時免費換乘;法國巴黎市區按同心圓分為5個小區，在小區內部有效時間內，交通卡不受交通工具、距離及乘車次數限制，任意使用;德國漢堡在2小時內，在票面指定的小區內，可以利用任何交通工具;在瑞典斯德哥爾摩，在小區內，無論是公社公交(地鐵、公共汽車、電車)還是國鐵均可自由換乘;在加拿大多倫多，只要支付一次費用，可以自由換乘使用所有形式的公共交通。

　　在我國，很少有城市實施這種軌道與地面公交聯程優惠或“一票制”，沒有體現鼓勵換乘。為了更好地鼓勵公交出行，應學習和借鑒國外城市的良好經驗，以降低公交換乘費用、減少購票次數方便乘客為目的，制定地面公交、軌道交通統一的票價制度。公共交通票制應總體上按照距離收費，不應因為換乘而增加費用，反而應考慮換乘增加了旅客不便進行換乘優惠，制定具體的換乘計價標準。

　　目前，大部分城市已經實施公共交通“智能卡”，使一票換乘更為可能，也減少了票務上的不便，已經具備了良好的基礎。公共交通是由多個公司運營主體，換乘優惠或“一票制”首先涉及到各運營主體的收入，降低了各公司的利潤，因此，在目前票制票價轉變過程中，應調整相應的公共交通補貼機制。另外，換乘優惠或“一票制”還必然使得各公司票款收入更加融合為一體，需要建立良好的結算系統予以保障。

　　五是促進運營主體相互融合與合作。在推動換乘一體化、鼓勵公交出行過程中，在加強運營組織銜接、收入清算和信息共享等方面，都需要各運營主體之間密切配合。不同運營主體的相互融合與合作將更有助于推動和保障這些活動的實現，政府行業主管部門應予以引導，鼓勵通過收購、相互參股或形成戰略聯盟等多種形式相互融合與合作。在新加坡，2001年，軌道SMRT公司收購TIBS公司的巴士運營業務;2003年，SBS公交公司也開始經營軌道交通業務，并改名為SBSTransit公司，從而形成了兩家公交公司，均同時經營軌道交通和巴士運營服務。經營主體間的這種合作使得一些外部協作變為企業內部的事情，也有助于政府行業部門管理和服務委托，如可以把常規公交、軌道服務打包一并委托給相應的運營主體，減少了收入的分割、相互間的競爭等。

　　六是加強管理主體的整合與協調。基于目前問題的深層次根源是管理部門分割，未來應進一步加強管理體制改革，促進形成統一的管理主體，至少有一綜合協調部門，該部門對其他相關部門必須具有較強協調能力，建立良好的協調機制，明確各部門的職責，并有監督各部門工作落實狀況的職權。 

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