公路通行費成本降低了 可以改善不能取消的收費標準

　　在構建現代化高標準的國家公路網，推進區域經濟一體化發展和促進社會團結方面，中國處于全球領先地位。公路交通運輸是整個交通運輸業中既活躍又發展快速的組成部分，通過促進人和貨物的移動支撐貿易增長，發展專業化經濟，為知識技能傳播和生產率提升創造條件。高等級公路網改善了區域聯系，有助于將中國的經濟發展效益向內陸地區傳導。高等級公路還緩解了鄉村的孤立狀態，改善了人們獲得就業、醫療、教育和社會服務的交通條件。

　　國家干線公路網的建設是一項杰出的國家成就。從1990年發起以來，已經建設完成了國家干線公路建設規劃中近8.5萬公里的高速公路，6.8萬公里的一級公路和32萬公里的二級公路。高速公路屬于多功能交通設施，私家車、公交車和大客車、出租車、輔助客運服務車輛、個體貨運車輛、商業運輸公司車輛和救護車、警車、救火車等應急車輛都使用高速公路。高速公路網已經轉變了中國區域間公路運輸的效率和效應。

　　高等級公路通行費是高速公路建設規劃成功的關鍵

　　中國在制度安排和資金運作上的放權形式對高速公路網的成功建設起了關鍵作用。交通運輸部制定政策和標準，各省通過貸款（和一些預算資金）籌集了絕大部分的基建資金。各省組建或挑選了高速公路建設管理公司，負責高速公路的建設和運營，通常是一個項目一個建設管理機構（即每個公司負責一段具體的高速公路）。這些公司也通過直接投資、上市和證券化融資等方式募集資金。道路通行費作為一種資金來源，已廣泛用于還貸并支付運行維護費。

　　隨著國家高速公路系統發展日漸成熟，社會上出現了一些聲音質疑公路通行費原則，反對收取公路通行費。常見的理由和觀點有：公路是社會基礎設施的基本組成部分，應該免費向使用者提供；沒有哪個國家有這么多的收費公路；一旦還清公路建設貸款，收取公路通行費就不再是合理的；公路通行費的征收成本高昂；在高速公路建成后，應當用于盡可能多地吸引現有低等級公路上的交通量；即使在一條橫貫多個省份地區路線上，收費標準也存在巨大差異，因而收費標準沒有優化。針對高等級公路收費政策的真正效果和一貫成績，這些說法有多少和在多大程度上站得住腳呢？

　　使用者付費優于全民付費

　　首先，說高速公路和其它高等級公路是公共產品，是全民稅收支付的，因而應提供免費通行，這是一種什么想法呢？公共產品是一個術語，它沒有普遍認同的經濟學定義，但通常用來指具有較高社會效益，因而往往由政府通過一般預算收入，免費或以低廉收費標準提供的產品或服務（如在許多國家的基本衛生保健服務和初等教育服務）。高等級公路網肯定有很高的社會效益，但其它大多數基礎設施網絡，像鐵路網、管網、電網、自來水管網、廣播電視和寬帶網絡，也都有很高的社會效益。在中國和其他國家和地區，許多這樣的基礎設施網絡也是由政府部門提供的，但是使用者并沒有理所當然地認為在使用這些網絡時不用支付費用。有兩條非常重要的經濟原則支持征收高等級公路使用費，其中"使用者付費"原則提出，那些使用稀缺資源的人應承擔至少一部分他們所帶來的成本，如若不然，會有過度使用的傾向，從而帶來過度供應；第二條原則--"競爭中立"原則認為，如果干線公路網的使用免費，會造成區域交通分配離開鐵路運輸，扭曲運輸分配格局。

　　中國實行高等級公路收費是良好國際慣例

　　中國的確擁有全球收費公路總長度的約70%，但也沒有任何一個國家在如此短的時間內建成如此大規模的高速公路網。事實上，這些高等級公路的建成是非常了不起的，是自美國建設州際高速公路網以來無與倫比的大工程，雖然美國州際公路沒有通行費，但卻花費了更長的時間才完成。在一些國家，高速公路的基建費和營運開支所產生的資金需求超出了政府財政可以負擔的水平，通過公路通行費籌集高速公路所需資金的情況就日益增多。這些國家包括處于各種發展水平的國家，如澳大利亞、巴西、法國、德國（貨車）、印度、意大利、日本、墨西哥，瑞士等等，都廣泛采用各種手段征收公路通行費。即便在美國也有4000多公里的州際高速公路是收費公路。美國的新立法（2005年）則鼓勵各州通過放松對州級或民營收費公路的限制，實施創新的融資模式，從而建設新的州際高速公路。

　　即使在還清貸款后公路收費也是合理的

　　那種說一旦收費公路收回了的建設投資，該高速公路就應該免費的提法也是沒有說服力的。高等級公路設施如果保養得當，使用壽命會很長；如果保養力度不夠，設施狀況會相當快地惡化，特別是在惡劣氣候條件或重車交通量大的情況下。尤其是在像中國這樣的國家，在可預見的未來，車流量會一直強勁增長，特別是最易造成路面磨損的重型貨車的交通量。損壞的路面造成車輛運行成本上升，影響道路交通安全與速度，引發更多尾氣排放，從而帶來高昂的社會成本和環境成。道路使用壽命沒到期就要對高等級公路進行大修或重修，對項目省份也是花費不菲。然而，大多數國家都發現很難或者不可能通過一般預算資金來源，為高等級公路合理的養護和大修提供充分的資源保障。

　　如果高等級公路的建設費已經得到回收，過路費標準自然可以下調，但盡管收費標準下調，通行費還是要繼續收，這樣才能維持穩定的收入來源，專款專用保證公路的妥善維護，并且在適當的時候，對道路系統進行改造，免受政府財政預算決策波動的影響。在中國養護和大修費必然將隨著時間推移而上升，重要的是要認識到，由于過去20年中高等級公路網的集中建設，將在未來相應產生道路大修需求的集中爆發，因而高速公路系統將面臨巨大的資金壓力和融資挑戰。此外，維持足夠的高等級公路收費，還有助于為國內越來越重視的道路安全項目籌集資金。

　　公路通行費的收取成本降低了

　　車輛通行費的收取在高速公路的經營成本中占比較大，特別是每一段新開通的高速公路都牽涉到一個不同的公司。然而，電子收費系統能在省內（或在多個省份之間）不同高速公路上交互運行，會降低收費作業成本的絕對值（并且減少漏收和少收的情況）。此外，日益增長的交通量勢必降低通行費收取的單車作業成本。各省使用統一收費系統也會有一定優勢，降低管理費用，提高效益。

　　高速公路融資是目前的優先政策

　　幾乎所有的高速公路都是收費公路，而且在其附近總有平行的免費或低收費公路。因此，高速公路的通行費金額影響著兩條道路的交通量水平。從環保和安全的角度，鑒于現狀道路的潛在交通安全問題和車輛交通對當地人民生活的干擾，順理成章地希望看到高速公路建成后，盡可能多的機動車交通離開現狀道路。用經濟學的術語可以得出類似論調：既然高速公路已經建成，建設資金已經'砸下去了'（沉沒，拿不回來了），可以說僅按短期邊際成本制定過路費標準，最大限度地利用新建設施是合理的。然而，這兩種說法都建立在一個前提即"高速公路已經建成"的基礎上，事實上，若無經由長期收費承諾兌現的收入現金流，項目貸款就可能無法還本付息，而正是通過貸款才使得建設高速公路成為可能。亞洲開發銀行完成的一項國內普通收費公路研究表明，目前高速公路通行費收費水平往往處于融資需求和國民經濟效益之間比較好的折中水平上，也就是說，它們既提供了顯著的財務成本回報，收費標準一般也定得不是那么高，沒有到會遏制長途交通使用高等級公路需求的程度。

　　中國每年的交通需求呈兩位數增長，機動車保有量快速上升，但高等級公路網還遠沒有完善，在這種發展階段中，關鍵政策是融資。如前所述，一旦收回投資，其他優先事項可能變得更為重要。然而，特定高速公路收入的任何富余都可盡其用，用于在其他地方新建高速公路，要知道高速公路的發展逐漸延伸，給中西部多山地區帶來經濟利益，但那里平均交通密度偏低，而橋梁及隧道工程占比偏高，從而將增加平均建設成本。通過"網絡效益"的存在使不同項目資金一定程度的交叉使用具有意義。因為隨著路網擴展，可以有效連通的起終點范圍增加，遍及整個網絡，不只在新建路段上，也在現有路線上產生效益。

　　可以改善通行費的收費標準結構但不要取消收費原則

　　如前所述，目前，在單個公司設立通行費的基礎上，通行費的收取是分散的，也有些情況下，在全省收費公路系統下，由省里集中收取過路費，然后再分配給省內經營企業。過路費的標準是根據各收費企業提交的申請，由各省的物價主管部門在全省范圍內制定的，過路費標準通常考慮了相鄰省份的標準。然而，由于省和企業的數量眾多，標準差別相當大。

　　不同的公路采用不同的收費標準，本質上不存在效率低的問題，事實上，如果收費標準能反映成本的差異化，效率會高一些，盡管在中國可能并非如此。然而，許多情況下，"低于預測"的交通量是由對不收費或低收費低等級公路上轉移過來的交通量的估計過高造成的。而這一現象也部分的被"高于預測"的交通量增長率而抵消。上述問題不能作為反對公路收費得理由，恰恰相反，它們說明了有必要制定基于市場敏感性分析的更科學的公路通行費收取標準。高速公路項目的可行性研究應該綜合評估一個由交通量水平，交通量轉移和不同費率下的通行費收入構成的矩陣，并在制定費率時考慮相對于某些候選道路，高速公路通行費價格的需求彈性，通過這種方法，可以平衡財務收益及其它利益，得出最合適的通行費收費標準。

　　調整失衡以更好服務于長期規劃

　　雖然上述論點贊成維持公路收費原則，但也要看到在執行政策時出現的一些問題仍需加以改進。在每個省都有一些收費公路和收費公路企業沒有產生足夠的通行費收入來負擔其債務和運營成本。償債不足即未償債務責任，要么導致高速公路公司破產，要么至少要求省財政向銀行提供償還債務擔保。許多以道路通行費發展大容量收費公路網的國家，都發現在成熟公路和低交通量公路或者是新建公路間進行收入交叉補貼是很有必要的。同樣，一個省如果既有盈利的也有虧損的高速公路公司，也可以進行這樣的再平衡，甚至可以使用任何凈盈余收入擴建省道系統。這就意味著要建立一個省公路通行費管理部門，管理路網通行費收入，并將至少一部分的收入集中在一起，通過適當的措施，滿足整個公路網的養護和改造需求，為道路安全等有關基建計劃提供資金。通過這種方式加強治理結構，以透明的方式將過路費收入和確定的長期資金需求掛鉤，這樣可能會提升人民群眾對公路通行費的接受程度。日本在發展經營性公路系統時經歷了類似的過程（見文本框）。

　　此外，各省還可以考慮將其收費公路系統轉變成一個"公路票系統"，這是全省收費公路系統的出入付費系統，在奧地利和瑞士等國家皆有使用。公路票收入統一集中到省級財政資金池，用于支持全網設施的維護改造，多余的資金則用于為路網擴建提供資金。資金池還將用于償還貸款，以及擴大對省收費公路運營企業的支持。對企業的支持要根據能夠反映企業投資者的合理回報的函數進行計算。所謂合理回報即可以推進一部分高速公路更成功地運營，又能夠維持其它公路至少處于良好的維修養護狀態，即便這樣做會使一些投資者承擔一定損失。公路票系統還有其他的優點：管理的成本可能比較低；通過全省高速公路出入成本的自動平衡，有助于解決人們對收費標準不一的批評；它提供了一種用戶激勵，鼓勵車輛走高速而不是安全條件差和擁擠的平行道路，從而最大限度地提高高速公路利用率。

　　最后，省里如果有許多經營情況良好的收費公路，但又面臨需要新建其它高等級公路，以滿足日益增長的交通需求時，不妨考慮將現有道路的經營租讓給民營企業一段時間。在一個適當的監管制度下，可以防止企業濫用收費標準，或者在資產養護上缺斤少兩，保護人民群眾的利益，這樣，這種政策措施就可籌集到用于擴大路網規模的建設資金，從而挖掘出那些現有高等級公路的價值。對于大多數擁擠的高速公路走廊，特別是在市區和城郊地區，將增加擁堵費也納入政策研究范圍將是明智之舉，無論是納入道路通行費，還是在公路票系統上增補，都能夠發揮功能，使這種公路通行費系統不只用于回收建設貸款投資，而且用于管理交通量水平，減少擁堵。同樣，在一個放權管理的體制中，盡管中央政府可以通過宏觀政策框架，必要的放權，提供技術指導和制定標準予以協助，這些都應該由省級層面來做決策。

　　公路通行費政策卓有成效，應予以保留

　　中國的高速公路網仍不夠完善，繼續發展國家干線公路網是可持續的，也是比較理想的。以往那種高度依賴中央和省級財政擔保和商業銀行債務融資的做法是有風險的，因為利率波動會產生大量償債負擔。可以考慮尋求更多可獲取引入民資創新融資方式，盡管這樣的融資方式在交通密度偏低，地形地質條件復雜，建設成本偏高的地區，財務回報可能較低，投資風險大，而不能完全解決高速公路的資金來源問題。然而，無論是通過省級財政債務融資和財政資金，還是通過籌集更多社會資金，在可預見的將來，道路通行費的收入都將一直是建設高等級公路網的關鍵。此后，它會成為運營維護這些最寶貴資產的一個重要資金來源，保證設施得到良好的維修和在必要時（肯定會需要的）進行大修和改造。如果在收回貸款投資后就取消高速公路收費，后果如何不難預料：路面過早破損惡化，道路安全問題頻發，交通擁堵和非道路使用者的反對呼聲此起彼落。對民眾而言，無論他們是不是高等級公路的使用者，這都不是一個美好前景。

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