去年國務院“43號文”出臺之后，對地方政府的舉債融資做出了比較明確的規定與限制，在這樣的情況下，PPP作為創新的融資模式成為社會關注熱點，PPP模式在高速公路建設領域的應用也將是一個新常態。

 

　　4月10日，由第一財經、上海溢銀股權投資基金管理有限公司（下稱“溢銀基金”）聯合主辦，中國交通報協辦的“第一財經中國經濟論壇高速公路產業基金及PPP模式應用高峰論壇”在上海開壇論道。

 

　　PPP模式對接高速公路投資

 

　　依據《國家公路網規劃》，從2013到2030年的17年間，至少需要2.5萬億元投入國家高速公路網建設。業內人士認為，傳統高速公路的融資有90%是通過銀行貸款提供的，金融創新領域上涉及非常少。如何降低高速公路管理機構資產負債率？如何引入社會資本，設計切合實際的PPP方案？如何發揮產業基金的引領作用，推動高速公路行業PPP模式的落地，是中國高速公路實現可持續發展的至關重要的命題。

 

　　交通運輸協會會長、交通部原部長錢永昌對我國公路發展歷程做了介紹，高速公路每年的投資從上世紀80年代的兩三億元人民幣(6.2100, 0.0015, 0.02%)到現在每年一萬億元，大家看到也感受到了翻天覆地的變化。未來高速公路的建設投資需求依舊很大，政府資本和社會資本怎么更好更規范地結合在一起去建設我們的高速公路，是需要我們去探討的。建議從“盤活存量、用好增量”這兩個方面考慮。同時，利用高速公路管理機構熟悉行業運營和管理，產業基金熟悉資本運作和金融創新的特點，實現強強聯手，達到1+1>2的效果。

 

　　《第一財經日報》副總編輯楊燕青在論壇上表示，2014年是中國ＰＰＰ元年，在國內的公共事業建設中必將扮演重要角色，而高速公路行業是公共事業的重要組成部分，在政府性債務中所占份額較大，加速推廣ＰＰＰ應用迫在眉睫。

 

　　PPP模式是指政府在基礎設施和公共服務領域，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立利益共享、風險分擔的長期合作關系。這一模式的核心是“風險共擔、利益共享”。

 

　　中國財政協會PPP研究專業委員會會長賈康在論壇上表示，國家鼓勵推廣PPP模式具有明顯的正面效應：從政府角度看，可減少財政支出的壓力，提高財政資金使用效率和政府履職能力。其次，與PPP這樣的機制創新相對應，社會公眾可以得到收益和實惠，即從資金使用“以人為本”這樣一個角度表現出來的性價比、綜合績效的提高，實現政府、資本與社會公眾1+1+1>3的綜合效能。此外，高速公路投資大、期限長、收益穩定的特點，相對也更容易采用PPP模式。

 

　　在實施PPP過程中，會存在一些現金流上的矛盾。賈康表示，一方面有一些路車流量大，比如到北京機場的高速公路，收費站如同一個印鈔機，但并不能去滾動開發其他的道路建設。另一方面，算總賬，全國高速公路明顯虧損，有的連年度運營費都不能覆蓋，更不用說還本付息。政府可以在PPP框架里面增加相應的補貼，使用者付費加上必要的政府付費，能夠有效引導社會資本的進入，政府也可以實現少花錢多辦事。

 

　　賈康認為，PPP模式，不光政府做事，企業也要介入進來，政府、企業、專業機構合在一起，以各自的優勢對應項目里面的風險防控問題；政府統攬全局，手上有政策的設計權力，利用政策優勢引導和規范各方的行為；而企業則要在商言商、通過投資取得相應的回報。

 

　　產業基金支持高速公路投資

 

　　溢銀基金董事長戴秀琴認為，上海已經是中國經濟中心，也致力于打造金融創新中心，上海在金融政策與金融生態上已經有了扎實基礎，不僅可以利用上海資金運營中心的優勢把國內金融機構里的資金通過基金引入到全國高速公路領域，還可以通過自貿區的跨境融資優勢，用QFLP的方式把境外的資金引入國內的高速公路行業，所以運用產業基金在ＰＰＰ模式中的第二個Ｐ（社會資本）作用，加速推進參與高速公路PPP項目落地，讓上海具有的資金融通的金融屬性與分布在全國的高速公路資產有機地結合起來，能夠把上海打造成“國際金融中心”“國際貿易中心”“國際航運中心”之外的第四個中心——“高速公路基礎資產的運營中心”。

 

　　溢銀基金副總監張夢蕾認為，政府可以將一些職責交給社會資本，比如政基礎設施領域的設計、建設、運營和維護，社會資本通過使用者付費或者是必要的政府付費，從中獲得合理的回報。

 

　　“高速公路PPP模式的難點更多在于投資資金的籌集、資產評估、收益分配和風險控制等方面，而溢銀基金在高速公路產業投資和融資中一直作為社會資本參與到高速公路建設運營和管理中，這種模式也和當下最熱的PPP模式如出一轍，溢銀基金多年的探索已經為高速公路ＰＰＰ模式打下堅實的基礎。

 

　　溢銀基金創建于2006年，成立以來就致力于中國高速公路產業基金的發展，多年來共發行了20多只產業基金投資于各地的高速公路，募集總規模超過200億元。但是截至目前，產業基金量占整個高速公路投資總額不到1%。去年10月份，國務院總理李克強提出鼓勵民間資本發起產業投資基金，政府可以通過認購基金份額的方式給予支持。

 

　　目前溢銀基金主要以社保基金、保險、銀行這類長期投資者作為主要資金募集對象，基金投向良好的高速公路資產并適度參與運營。投資模式上既可以通過受讓公路收費權來投資，也可以直接對高速公路項目公司進行股權或債權的投資。期限方面通常以3到7年為主，目前在PPP特許經營權模式下，投資期限將進一步延長。投資策略方面更加注重高速公路的資產、收費現金流穩定的特征，通過長期持有資金為投資者提供穩定的回報。

 

　　張夢蕾介紹，PPP模式下產業基金主要通過TOT（轉讓-運營-移交）的方式參與存量資產的投資，以減輕政府的財政負擔。首先，高速公路產業基金成立項目公司和政府簽署PPP的協議，政府收到對價款后償還高速公路原有的銀行債務。項目公司拿到高速公路的收費權益。之后項目公司在特許經營期內負責高速公路的運營管理，并根據PPP的協議收取通行費。最后，特許經營期滿后，項目公司將高速公路的收費權益再移交給政府。此外，產業基金還可以通過和高速公路運營管理機構共同成立項目公司來參與PPP，以BOT、TOT等方式推動高速公路建設、減輕政府財政壓力。

 

　　產業基金不僅可以直接參與PPP項目，還可以發揮其杠桿效應和募集能力強的優勢。根據高速公路行業負債率普遍偏高的特點，溢銀基金在融資結構設計中，通過為高速公路管理公司注入股權的方式，有效降低資產負債率，增加其再融資能力。同時，在國家金融政策逐漸放開的過程中，溢銀基金也不斷探索運用QFLP、自貿區跨境貸款等創新融資模式為高速公路管理機構提供多樣化的資金來源。

 

　　PPP模式還有哪些關鍵節點需要打破？

 

　　中倫律師事務所高級合伙人王霽虹認為，PPP推進過程中我們遇到了一系列與現行法律制度相沖突的問題，包括立項問題、規劃問題、招投標制度問題、政府采購問題、預算問題等等。由于目前PPP規范性文件層級太低，無法跟現行的制度相抗衡，政府招標時承諾的很多條件在現實中沒辦法得到實現。

 

　　王霽虹建議，法律法規越模糊越混沌的地方越需要向專業的機構進行咨詢，此外，中國急需出臺關于PPP的立法，這樣以確保中國的PPP項目有一個長久健康良性的發展。