中國城市軌道交通發展的前景、問題與對策

        本文是國家發改委綜合運輸研究所與世界銀行對中國城市軌道交通發展的調研總結。這次調研探討了中國城市軌道交通發展的前景、問題與對策，走訪了一些相關部門，并對北京、重慶、武漢、長沙、杭州、鄭州等城市進行了實地考察。在此基礎上，本文展望中國城市軌道交通發展的遠景，分析當前城市軌道交通發展中的實力與不足之處，并提出的若干技術政策建議，為政府和相關部門提供決策依據和參考。

        1.城市軌道交通發展的背景

        在城市人口和經濟快速增長以及公共政策措施的強力推動下，中國城市軌道交通正在進入一個快速發展的新階段?？梢灶A見，特大城市與大城市的人口規模將持續增長，越來越多的城市將會進入特大城市與大城市的行列，城市群（帶）和城鎮聚集區也會逐漸增多增強。隨著生活水平的提高，城市居民對交通出行的質量（速度、靈活性、舒適性和安全性）將有更高的要求。在國家土地、環境以及節能減排政策的引導下，城市土地開發利用將朝高密度集約化的方向發展。因此，在特大城市、大城市、以及城市群中，將會出現更多的適合大容量快速軌道交通建設的交通走廊。許多城市也意識到，一個規劃合理的城市軌道交通系統可以成為集約化土地利用發展的中心紐帶和引擎。

        近期發生的全球金融風暴和經濟衰退，給世界經濟造成了廣泛深遠的負面影響，也直接影響到中國經濟的發展。為了穩定經濟和拉動內需，中央與一些地方政府出臺了一系列強有力的基礎設施投資舉措，許多城市加快了軌道交通的規劃建設。可以預計，城市軌道交通將會成為未來投資熱點并成為帶動城市經濟穩定增長的新的增長點，其建設需求將會維持一個相當長的階段。

        2.當前城市軌道交通發展的優勢

        我們認識到，中國發展高效的城市軌道系統，有著許多優越性。首先，如上所述，中國城市化發展迅猛，出行需求增長快，居民對高質量的交通服務的要求和經濟承受能力不斷增長。這意味著，在未來二三十年中，中國城市比其他國家會涌現出更多適合城市軌道發展的高密度交通走廊。

        在行政體系上，中國的城市政府綜合管理一個比建成區大得多的區域，這有利于遠景發展的規劃，也利于綜合理順城市土地利用與交通的相互關系。各城市在擬定一系列發展目標的基礎上，編制城市總體規劃，指導城市的發展，從而能夠把軌道交通規劃建立在城市總體規劃基礎上。交通規劃數學模型的應用，也逐步得到普及和深化，盡管目前仍主要用于評價不同交通方式在固定的土地利用型式下的作用。

        城市公共交通已日益影響到國家層面上的社會經濟利益。對此，中央政府十分關注和支持城市公共交通的發展。由于城市軌道項目投融資巨大，中央政府仍負責審批城市軌道發展規劃和項目，對上報軌道交通項目的城市設有一些基本要求，如人口規模、城市生產總值、地方財政收入、交通走廊客流量、資本金注入量等等，并嚴格評估軌道投資項目的技術、經濟、財務可行性。

        在項目實施上，中國積累了強大的實施能力，能夠用很短的時間高效率地完成復雜的大型基礎設施工程項目。在軌道交通運營服務上，中國也具備相當的專業技術能力和經營規則，但在乘客服務質量方面尚需進一步的關注和改進。

        上述人口、機構與實施等方面的優勢將有力地支撐中國城市軌道交通的成功發展。但僅靠它們，不足以保證巨大的軌道交通投資會被投向效益最大的交通走廊，不足以保證城市軌道的運營將能得到土地利用政策的充分支持和保障，也不足以保證軌道與其他交通方式之間的有機銜接、協調、和最高效地運作。因此，中國城市不僅要能成功地建設軌道交通工程項目，而且要努力使軌道交通真正起到引導交通需求、緩解道路擁堵、節能減排、改變城市面貌的作用，并成為城市遠景集約化、可持續發展的一個重要支柱。

        中國政府一向強調城市公共基礎設施服務的社會目標和公益性。在實踐中，城市軌道交通發展規劃與大區域交通發展規劃不同，它是主要建立在城市與基礎設施發展的遠景設想上，而不是對交通市場短期供求關系的考慮。然而，城市軌道交通建設是投資巨大的城市基礎設施項目。它在融資、建設、運營等環節涉及一系列復雜的風險問題，如處理不當，將會給城市本身以至國家層面帶來沉重的財政負擔。人們逐步認識到，在遠景設想框架中，有必要慎重處理技術和工藝問題，使巨大的投資充分發揮其的最大的社會經濟環境效益。針對這個課題，本次調研提出一些關于如何加強城市軌道交通規劃、建設、運營和管理的建議。

        3.需要加強的工作環節

        通過這次調研，我們認為如下七個環節的工作有必要進一步加強和改善。

        3 .1加強土地利用與軌道交通發展戰略的綜合平衡

        所有要發展城市軌道交通項目的城市，都需要以可持續性為原則，擬定一個城市集約化城市土地利用與交通的遠景發展戰略。這樣一個戰略應該明確城市未來的土地利用與交通發展方向，體現軌道交通支持城市土地集約化發展的作用。戰略規劃中，應對城市交通問題的各種可能解決方法進行科學的論證比較，避免簡單地把軌道交通看作解決交通堵塞的唯一手段；要充分考慮與軌道交通相配合的綜合交通發展政策，各種交通方式的系統、機構、運營以及票價的整合，相關的土地資源、商貿資源、信息資源的綜合開發問題，未來交通管理機構的構架和職能定位，長期可持續的投融資機制，以及各種支撐戰略實施的政策和配套技術措施，使軌道交通的綜合效應得到充分發揮。缺乏這樣一個戰略，意味著對相關政策考慮不足，難以使軌道交通投資達到其最大的效益。公交導向的土地開發，直接關系到軌道交通客流量和融資，但這一重要環節在軌道交通規劃中往往得不到足夠的重視。土地利用和交通之間的相互作用，異常復雜而且影響深遠。各城市應該努力加大交通數學模型的應用，在戰略層面上嚴格評價土地利用與交通的相互作用，分析出行行為在不同土地利用與交通型式之間的深刻變化，以尋求軌道線路與城市開發走廊相輔相成的發展途徑。

         3.2加強軌道技術選擇和選線工作

         軌道交通建設的決策是一個耗資耗時的過程。中國城市進行項目可行性研究的做法是正確的。然而，一些可研只是論證事先定下的方案，而不是對各種替代技術方案（如地鐵、輕軌、快速公交）和替代路線作出嚴格細致的分析比較。有些規劃的軌道網絡過于龐大，與現實交通走廊交通需求量和投資能力嚴重脫節。有些線路的選擇是從容易建設的角度考慮（比如某條交通走廊已有建設用地），而不是著眼于需求量最大的線路。嚴格的替代方案分析，即從經濟、財務、社會和環境等方面來比較和篩選所有解決城市交通問題的可行方案，有助于選出符合遠景的、可持續的、效果最佳的投資方案。

         3.3加強對項目風險的評估和減少

         目前，許多城市的軌道交通可行性研究，都是建立在一套設定的路徑、運營方式、以及相應的交通流預測和投資費用的基礎上。這樣的可研本質上是確定性的，亦即非隨機性的，它衡量的是當所有影響因素都如同預測那樣變化時所導致的結果。嚴格的風險分析是用來評定核心假設不出現時的可能結果，但此方法尚未得到應用。發達國家往往通過綜合的風險分析，來檢驗一個項目潛在的脆弱性和各種風險，如設計風險、建設風險、運營風險、安全風險、需求與收入風險、融資風險等等。這種做法不僅能衡量一個項目的可行性在比通常預料的情況要糟糕時是否還能站得住腳，而且有助于尋求有效途徑把風險降到最低程度。值得重視的

聲明:

凡文章來源標明“中國智能交通網”的文章版權均為本站所有，請不要一聲不吭地來拿走，轉載請注明出處，違者本網保留追究相關法律責任的權利；所有未標明來源為“中國智能交通網”的轉載文章均不代表本網立場及觀點，“中國智能交通網”不對這些第三方內容或鏈接做出任何保證或承擔任何責任。