期待高速公路獨立立法

     高速公路產(chǎn)業(yè)是我國現(xiàn)代化建設的基礎性產(chǎn)業(yè)。與普通公路相比，高速公路經(jīng)營管理內容更加豐富，涉及交通安全、經(jīng)營、開發(fā)、養(yǎng)護、使用管理等。隨著高速公路的發(fā)展，民眾對高速公路的依賴程度不斷加大，法律意識逐步增強，高速公路運營中發(fā)生的法律案件也逐年增多，高速公路管理部門在運營管理期承擔的法律風險較以往增大。如何保障高速公路依法順暢運營，依法保障高速公路使用者的合法權益，成為行業(yè)面臨的一個重要課題。

　　“無法可依”的尷尬

　　改革開放以來，我國的道路交通法制建設取得了較大進展。但是，自1986年以來，除了2 0 0 8 年新頒布的《道路交通安全法》在第四章第五節(jié)對高速公路的“道路通行”作出了特別規(guī)定，《公路法》中關于收費公路管理的特別規(guī)定以及國務院有關部門幾個效力級次較低的規(guī)范性文件之外，尚無一部專門規(guī)范高速公路建設和管理問題的法律或行政法規(guī)。也就是說，在高速公路上出現(xiàn)的其他管理問題要適用于一般期待高速公路獨立立法文/王孟章公路同樣的規(guī)范。

　　總結起來，當前我國高速公路管理法律保障存在如下主要問題：

　　部門職責交叉，管理效率降低

　　目前我國絕大多數(shù)地區(qū)采用的管理模式為：交通安全由公安部門負責，路政、運政、稽征由交通主管部門負責（這也是普通公路的管理模式）。這種模式雖然符合國家總體的管理體系，適合我國高速公路發(fā)展起步階段的實際，但已經(jīng)不能適應目前快速發(fā)展的高速公路特殊管理要求，實際操作中也出現(xiàn)了很多問題，如機構重復、職責交叉、人員臃腫、管理成本高，甚至導致管理部門間相互扯皮，管理效能低下。在高速公路上執(zhí)法的隊伍，尤其是公安交警與路政，在車輛檢查、路障清除等因職能交叉而造成的矛盾時有發(fā)生。

　　另外，目前高速公路建設和運營管理由交通部門負責，該部門掌握著監(jiān)控、通訊等先進的設備和軟件系統(tǒng)，但無交通管理、指揮職權；而具備交通管理職權的公安部門，卻無以上相關設備、設施，造成資源浪費，制約了工作效率的最大化。

　　法出多門，缺乏統(tǒng)一的國家立法高速公路相關法律法規(guī)被人為分割 高速公路管理是一項系統(tǒng)的管理活動，是由“人、車、路、運和安全管理”等要素組成的具有內在緊密聯(lián)系的整體。

　　既有國家行政管理活動的性質，又涉及高速公路管理公司這種社會經(jīng)濟組織的管理內容，這種管理的統(tǒng)一性、完整性、多頭性和復雜性，要求國家以法律形式對高速公路交通技術、經(jīng)濟管理、安全、秩序管理以及經(jīng)營實體(企業(yè)法人或者事業(yè)法人)經(jīng)營管理行為等多項內容加以規(guī)范和保障，以實現(xiàn)人流、物流的暢通和安全高速運行。但是目前我國尚無一部高速公路管理的國家立法，現(xiàn)有的法律法規(guī)卻存在明顯的人為分割現(xiàn)象：把道路(公路)交通的經(jīng)濟、技術層面管理與交通秩序、安全層面的管理分割開來，《公路法》未涵蓋道路包括高速公路的運政管理和交通安全、秩序管理，而《道路交通安全法》只對高速公路的交通管理設置了短短的3條內容，顯然也無法涉及公路經(jīng)濟、技術領域的建設與養(yǎng)護、路政、運政、稽征管理方面。

　　立法部門存在利益傾向，導致法律法規(guī)間出現(xiàn)矛盾 由于立法經(jīng)費、立法專業(yè)人員有限等因素，從中央到地方人大審議的法律法規(guī)草案，大多數(shù)都是由政府部門負責起草的，現(xiàn)行有關交通管理的法律法規(guī)由公安部門起草，而有關公路建設規(guī)劃、路政、運政、稽征、養(yǎng)護等法律法規(guī)由交通部門起草，各部門無一例外都要從強化本部門管理這個角度出發(fā)，不可避免地打上部門利益的烙印。目前，不同效力級次、相同效力級次的法律法規(guī)之間協(xié)調不夠，甚至存在矛盾、沖突或抵觸，表現(xiàn)為：行政法規(guī)和法律之間缺乏協(xié)調統(tǒng)一，地方性法規(guī)與國家大法有抵觸。

　　部分案件出現(xiàn)“無法可依”現(xiàn)象例如，社會反響強烈的“高速公路不高速”及收費站堵車免費放行問題，社會認為高速公路的通行條件沒有達到國家規(guī)定的高速公路行駛標準，就不應該收費或者少收費。關于高速公路或省道的免費放行問題，一些省的《公路條例》已經(jīng)進行了規(guī)定。《廣東省公路條例》規(guī)定，因收費站未開足通道造成在用通道平均5臺以上塞車時，收費站應免費放行并開足通道。《江蘇省高速公路條例》第四十六條第一款規(guī)定:“收費站應當開足收費道口，保障車輛正常通行，避免車輛擁擠、堵塞。因未開足收費道口而造成平均10臺以上車輛待交費，或者開足收費道口待交費車輛排隊均超過200米的，應當免費放行，待交費車輛有權拒絕交費。”這是以地方立法的形式，對高速公路上的駕車人在快速通行權利受到侵害時，賦予其“拒絕交費”的權利，進一步保障了駕車人的權益。

　　但是，目前我國多數(shù)省市并無明確的法規(guī)條文對此進行規(guī)定，使得高速公路管理者因無法律依據(jù)而無權免費放行，造成高速公路管理者與使用者雙方陷入尷尬境地。一方面，一旦實施免費放行，將造成國有資產(chǎn)流失，這一責任，無論是政府部門、高速公路運營部門還是駕車人都無法承擔；另一方面，堵車現(xiàn)象消耗了駕車人的時間，其利益受到侵害，造成雙方矛盾升級。

　　專業(yè)管理 加大立法

　　筆者結合多年的高速公路管理經(jīng)驗和對高速公路法律保障問題的研究，提出以下對策，供行業(yè)參考。

　　改革高速公路管理體制高速公路管理體制是高速公路現(xiàn)代化管理的關鍵，它關系到高速公路的建設、運營、收費等各個方面。建立一套適合國情的現(xiàn)代化高速公路管理體制，可以加快高速公路建設的進程，節(jié)約資金，發(fā)揮高速公路快速通行的功能，提高高速公路運營的社會經(jīng)濟效益。

　　政府宏觀調控 政府在宏觀層次上發(fā)揮作用，即政府運用經(jīng)濟、法律和必要的行政手段，對高速公路的發(fā)展規(guī)劃、建設計劃、投資、運營以及法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策進行指導、協(xié)調、監(jiān)督和服務。高速公路作為重要的基礎設施，對社會、經(jīng)濟的發(fā)展具有長遠影響，因此，政府必須對其進行總體規(guī)劃，對其發(fā)展速度、規(guī)模、布局實行宏觀調控，并運用政府職能為高速公路的建設、運營創(chuàng)造條件，使高速公路管理協(xié)調、靈活、高效，促進高速公路的發(fā)展。

　　部門專業(yè)管理 建議將高速公路管理全部交由交通部門進行綜合執(zhí)法、統(tǒng)一管理。交通主管部門下設高速公路專業(yè)管理機構，受交通主管部門委托負責具體的交通行政管理，主要是公路路政、交通安全、收費標準的制訂及監(jiān)督檢查有關企業(yè)的經(jīng)營行為等。專業(yè)管理機構在政府作用范圍內實施具體行政管理職能，確保高速公路設施完整，維護運行秩序，實現(xiàn)安全暢通，并為經(jīng)營企業(yè)提供良好的經(jīng)營氛圍。設立專門的高速公路管理機構，可以集中人力、物力，對高速公路建設和運營（主要是行政管理）進行專業(yè)化管理，特別是運營管理階段，有利于集中一定的管理資源，形成聚合優(yōu)勢，迅速提高高速公路管理水平。

　　國有資產(chǎn)企業(yè)化經(jīng)營 由于高速公路建設投資巨大，除交通部門投資外，還形成了以政府投資為主，多種投資渠道、形式參與競爭的企業(yè)化經(jīng)營模式。但高速公路具有很大的社會、政治、經(jīng)濟影響，國家應當保持高速公路國有資產(chǎn)的控制權，可以實行建設、養(yǎng)護、收費、還貸一體化經(jīng)營，也可以授讓收費權進行經(jīng)營。高速公路經(jīng)營企業(yè)按照交通主管部門或有關部門審批的經(jīng)營期限、經(jīng)營范圍、收費標準、服務質量開展高速公路經(jīng)營活動，接受專業(yè)管理機構的行政管理與監(jiān)督。

　　期待《高速公路法》

　　針對目前法出多門、部分法規(guī)相互抵觸、部分案件無法可依等問題，筆者建議由國務院牽頭，聯(lián)合交通、公安等多部門共同研究制訂統(tǒng)一的《高速公路法》。

　　立法應以《憲法》為依據(jù)，綜合現(xiàn)行的有關高速公路的法律法規(guī)，統(tǒng)一研究、制訂 對現(xiàn)有高速公路管理的法律、法規(guī)、規(guī)章不一致的地方進行調整，理順高速公路建設特別是運營管理中的各種關系，制定、完善高速公路的管理辦法、法規(guī)和規(guī)章。

　　立法應明確部門職責 立法要調整現(xiàn)有高速公路管理中公安和交通部門在管理職責、權限等方面的矛盾，按照高速公路運營管理體制要點，進一步明確高速公路管理部門的職責范圍。

　　立法應有針對道路經(jīng)營管理者的免責法律依據(jù) 免責不是不承擔責任，而是對責任進行合理分解。有的交通事故是多因一果，養(yǎng)護不到位是單方面的責任，還有駕駛員責任及天氣狀況等原因，所以要區(qū)分責任，不能一味全部讓高速公路經(jīng)營部門承擔。

　　應對特殊條件下車輛通行進行規(guī)定例如，高速公路管理中出現(xiàn)的“高速公路不高速”等訴訟案件，多是因為道路出現(xiàn)交通事故或交通管制，車輛在收費站口擁堵造成。因此，筆者建議從法律層面上對類似現(xiàn)象進行明確規(guī)定，可依據(jù)高速公路服務的產(chǎn)品性，建立靈活的價格機制，實行“高速”高價，“低速”低價，依法增加高速公路管理部門對站口免費放行的權利，以便于其結合實際開展工作，保障車戶利益。

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